1. Rechtsstaat und Demokratie – Vorbemerkungen

Fragt man nach dem Wesen der Demokratie, so hört man als Antwort: Die Mehrheit des Volkes hat das Sagen. Im Grundgesetz steht: Alle Gewalt geht vom Volke aus! Doch so einfach ist es nicht: Wir leben in Deutschland und überall in der Europäischen Gemeinschaft in einer repräsentativen und nicht in einer direkten Demokratie.

Die Erfahrungen mit unmittelbaren Volksabstimmungen sind mehr als negativ: Es kommt immer auf die Formulierung der Frage oder der Fragen an, die suggestiv sein können. Außerdem lassen sich komplexe Entscheidungsfindungen nicht in Ja – Nein – Gegenüberstellungen pressen. Schließlich besteht immer die Gefahr, dass die Kontroversen populistisch aufgeheizt und auch mit unwahren Behauptungen verfälscht werden. Jüngstes Beispiel ist die britische Volksabstimmung über den Brexit, die den Problemen der Mitgliedschaft in der EU -unabhängig vom Ausgang- keineswegs gerecht wurde.

Repräsentative Demokratie bedeutet, dass der Wille des Volkes über Wahlen ermittelt wird, an denen die politischen Parteien entscheidend mitwirken. Die gewählten Volksvertreter repräsentieren im Parlament die Mehrheitsmeinung ihres Wahlkreises, wenn denn der Kandidat zu bestimmten Fragen im Wahlkampf eine bestimmte Meinung vertreten hat. Da unser Grundgesetz aber mit gutem Grund vom freien Mandat der Abgeordneten ausgeht, ist der gewählte Volksvertreter nicht an einen bestimmten Auftrag seiner Wähler gebunden. Diese Form der repräsentativen Demokratie bedeutet, dass ein Puffer eingebaut ist gegenüber direkten populistischen Willensäußerungen von Teilen des Volkes.

Politische Mandate, die im Parlament zu Regierungen führen, sind in der Demokratie immer nur auf Zeit gewährt, gerade auch, um eine Verfestigung von poltischen Machtpositionen zu verhindern und die Möglichkeit zu eröffnen, dass andere politische Strömungen sich durchsetzen können. Deshalb finden in festgelegten Abständen von Zeit zu Zeit Wahlen statt. Diese Wahlen müssen frei und fair sein. „Frei“ bedeutet, dass die Wähler nicht gekauft sein dürfen – in Ägypten bot vor Jahren ein reicher Unternehmer, der ins Parlament drängte, Wählern, die er für sich gewinnen wollte, einen kostenlosen Kühlschrank an. „Fair“ bedeutet, dass die Wahlen in einem transparenten Verfahren, möglicherweise auch unter Aufsicht unabhängiger Wahlbeobachter, durchgeführt werden. Fairness beginnt bei der Abgrenzung der Wahlkreise, um sicherzustellen, dass das Stimmengewicht jedes Wählers in etwa gleich ist. Fairness setzt sich fort in der Handhabung der Wählerregistrierung bzw. der Wahl-Benachrichtigung, bezieht sich dann auf die Informationen über das Wahllokal, den Termin und die Öffnungszeiten, aber auch über die Möglichkeit und die Bedingungen der Briefwahl. Dabei ist von Bedeutung, in welchem Zeitraum die Briefwahlstimmen eingehen dürfen und ausgezählt werden. Fairness betrifft dann die Organisation der Wahl selbst, insbesondere die Garantie des Wahlgeheimnisses und endet bei einer offen stattfindenden und kontrollierbaren Auszählung.

Die Organisation und Durchführung von Wahlen unterliegen der möglichen Kontrolle der Gerichte.

In Bezug auf das Wahlrecht gibt es grundsätzlich zwei Ausgestaltungen: das Mehrheitswahlrecht nach dem Prinzip „the winner takes it all“ – gewählt im Wahlkreis ist derjenige, der die meisten Stimmen erhalten hat, die Stimmen für die unterlegenen Kandidaten fallen unter den Tisch – oder das Verhältniswahlrecht, bei dem die Parteien entsprechend ihrem Wahlergebnis im Parlament vertreten sind.

Was nun die Europäische Gemeinschaft angeht, so ist darauf hinzuweisen, dass die Wahlen zum Europäischen Parlament nach dem Wahlrecht der Mitgliedsstaaten durchgeführt werden. Das heißt, dass in einem Staat ein Mehrheitswahlrecht und in einem anderen Staat ein Verhältniswahlrecht Anwendung findet. In jedem Staat werden „eigene“ Kandidaten aufgestellt. Bisher gibt es keine transnationalen Listen. Es gibt nicht einmal einen gemeinsamen Termin für alle Staaten für die Wahl zum Europäischen Parlament.

Bei Wahlen spielen die Medien eine entscheidende Rolle: Berichten sie über den Wahlkampf fair und unvoreingenommen? Sind sie Staatsmedien, wie früher in der kommunistischen Sowjetunion? Diese sind von vorneherein voreingenommen für die Parteien, die hinter der Regierung stehen. Sind die Journalisten unabhängig von der Wahl gut bezahlt oder sind sie auf „Bestechungsgelder“ einzelner Kandidaten angewiesen? Müssen Journalisten fürchten, dass, wenn sie kritisch berichten, sie bedroht, verfolgt oder sogar ermordet werden? (Vgl. Bernd-Peter Lange, David Ward, The Media and Elections, A Handbook and Comparative Study, Mahwah, New Jersey and London 2004).

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Justitia, bzw. die Göttin der Gerechtigkeit von Lucas Cranach dem Älteren, 1537, Öl auf Holz, Wiki Commons, Public Domain; merke den hauchdünnen Schleier über Augen, Armen und Teilen des Körpers

Demokratie bedeutet nicht, dass die Mehrheit im Parlament „durchregieren“ kann. Einerseits gibt es unabdingbar einen Minderheitenschutz; d.h. Oppositionsparteien haben natürlich Rede- und Fragerechte im Parlament und sie können z. B. Untersuchungsausschüsse einsetzen. Andererseits ist auch die jeweilige Parlamentsmehrheit an die Verfassung mit den garantierten Grundrechten und an die bestehenden Gesetze gebunden.

Damit kommt in diesem Zusammenhang der Rechtsstaat ins Spiel: Neue, vom Parlament verabschiedete Gesetze und ihre Anwendung durch die staatliche Verwaltung unterliegen der jederzeit gegebenen Möglichkeit der Überprüfung durch die Gerichte bis hin zum Bundesverfassungsgericht oder in der Europäischen Union durch den Europäischen Gerichtshof.

Es geht darum, die Gleichheit aller Bürger vor dem Gesetz sicherzustellen. Deshalb hat Justitia in vielen Darstellungen eine Binde vor den Augen oder sie schaut starr geradeaus (wie in dem Bild über diesem Artikel): Rechtsprechung ohne Ansehen der Person sowie Schutz vor der Willkür der exekutiven Gewalt. Ein Motiv auch der künstlerischen Darstellung seit der Antike und in aller Welt von Tokio und Hong Kong bis nach Brasilien.

Derartige Überprüfungen des Gesetzesvollzuges haben nur dann einen Sinn, wenn die Gerichte von der Regierung und dem Parlament unabhängig sind. Hinter dieser Vorstellung steht das Konzept der Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative: Die Politik soll in geregelten Bahnen verlaufen und die einzelnen Organe der Staatsorganisation sollen durch das System der „checks and balances“ niemals allein Herrschaft ausüben. Dies ist eine Konsequenz aus den negativen Erfahrungen mit totalitärer Gewalt, nicht nur mit dem deutschen, italienischen und spanischen Faschismus sondern auch mit Militärdiktaturen z. B. für eine gewisse Zeit in Griechenland und auch und nicht zu vergessen mit der Ein-Parteien-Herrschaft in der Sowjetunion und heute im kommunistischen China.

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Lady Justice, Deval Kulshrestha, CC BY-SA 4.0

Oft werden die Medien als 4. Gewalt bezeichnet. Ihre Funktion ist die kritische Begleitung der politischen Willensbildung in den politischen Parteien, im Parlament, in der Gesellschaft und die Berichterstattung über wirtschaftliche, gesellschaftliche und kulturelle Entwicklungen. Um eine derartige Funktion ausüben zu können, müssen mehrere Bedingungen erfüllt sein: Die Medien – Print- und elektronische Medien – müssen vom Staat, von einzelnen politischen Parteien oder spezifischen Interessengruppen unabhängig sein. Es darf im Medienbereich keine Machtzusammenballungen geben, denn sonst schrumpfen die Auswahlmöglichkeiten der Bürger für ihre Informationsbedarfe und es besteht die Gefahr, dass die Bürger in ihrer Meinung manipuliert werden. Das Leitbild muss also ein gewisser Medienpluralismus sein. Dazu kommt, dass in den Medien Journalisten arbeiten müssen, die erstens fachlich gut qualifiziert sind, die zweitens ordentlich für ihre Arbeit bezahlt werden und die drittens ihr Handwerk verstehen, nämlich die klare Unterscheidung zwischen Berichterstattung über Fakten einerseits und Kommentar andererseits. In vielen Bereichen haben wir heute einen Meinungsjournalismus, der versucht, direkt auf die Meinungsbildung der Bevölkerung Einfluss zu nehmen – eine gefährliche Entwicklung in einer Zeit, in der immer öfter mit verdrehten oder vollkommen falschen Nachrichten gearbeitet wird.

Der Rechtsstaat in diesem Zusammenwirken mit den anderen „Gewalten“ in der Gesellschaft ist nur dann funktionsfähig, wenn alle seine Organe unabhängig sind. Justitia urteilt unparteiisch ohne Ansehen der Person nur dem Recht verpflichtet, sie urteilt in Beachtung des Gleichheitssatzes, d. h. gleiche Tatbestände müssen gleich behandelt werden, ungleiche entsprechend ihrer Spezifika. Für die Gleichbehandlung wird seit Urzeiten das Symbol der Waage benutzt.

Die Unabhängigkeit der Justiz bezieht sich auf all ihre Organe, die Staatsanwaltschaften, die Rechtsanwälte und die Gerichte. Unabhängigkeit z.B. von der Politik ist nur dann gegeben, wenn die Ernennung von Richtern und Staatsanwälten in einem geregelten, transparenten Verfahren erfolgt und weder die Richter noch die Staatsanwälte vor ihrer Pensionierung abberufen werden können. Unabhängigkeit der Justiz ist nur dann gegeben, wenn die Zuständigkeit innerhalb eines Gerichts mit verschiedenen Kammern oder Senaten in Selbstverwaltung und zwar im Voraus, bevor überhaupt Fälle anhängig werden, festgelegt wird. Nur so wird der Anspruch auf einen gesetzlichen Richter für den Bürger erreicht.

Da nun aber Richter, Staatsanwälte und Rechtsanwälte auch nur Menschen sind, die irren können, ist das Gerichtssystem mehrstufig aufgebaut: Gegen erstinstanzliche Urteile kann Berufung eingelegt werden und gegen Urteile einer höheren Instanz ist in der Regel die Revision zum obersten Gericht zulässig. In Deutschland gibt es darüber hinaus noch das Bundesverfassungsgericht, das auch höchst- instanzliche Entscheidungen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz überprüfen kann. So sollen Rechtsirrtümer oder Fehlurteile weitestgehend ausgeschlossen und eine gewisse Einheitlichkeit der Rechtsanwendung gewährleistet werden. Dieser Rechtsweg ist zwar oft lang und mühsam, aber er ist der Preis für ein gewisses Maß an Gerechtigkeit. Die Qualität der Rechtsprechung hängt auch von der Juristenausbildung ab: Wünschenswert wäre, dass neben der formal juristischen Lehre auch Informationen zur Psychologie und zum Wirtschaftsgeschehen vermittelt werden. Zunehmend müssen sich Juristen auch in technische Fragen einarbeiten, damit sie in der Lage sind, z. B. Details der Motorenkonfigurationen wie aktuell im Dieselskandal zu beurteilen.

Diese skizzenhaften Beschreibungen und Anforderungen haben verdeutlicht, dass funktionsfähige Demokratien auf unterschiedliche politische Parteien, die des Volkes Meinung bündeln, filtern und repräsentieren angewiesen sind. Außerdem müssen die Gewaltenteilung und intakte und unabhängige Organe der Justiz gewährleistet sein. Ohne Grundrechte, ohne Minderheitenschutz, ohne unabhängige und pluralistische Medien, über die der Rechtsstaat wacht, sind Gesellschaften allenfalls auf dem Papier demokratisch. Rechtsstaat und Demokratie sind daher in einem komplexen Zusammenhang verbunden.

2. Grundwerte der EU und ihre Durchsetzung

Die in Art. 2 AEUV (Lissabon Vertrag) genannten Grundwerte lauten: „Die Werte, auf die sich die EU gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedsstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Männern und Frauen auszeichnet“.

Diese Grundwerte sind zunächst allgemeine Begriffe, die der Interpretation bedürfen. Sie sind vor allem dann von Bedeutung, wenn sie sich in konkreten Rechtsvorschriften niederschlagen, die dann auch von Bürgern einklagbar sind und in formalen Rechtsstaatsverfahren der EU überprüft werden können.

Werden die genannten Grundwerte von einem Mitgliedsstaat verletzt, so kann die EU Kommission nach Art. 7 Abs. 1 AEUV ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Nach Art. 7 Abs. 2 ist zur Feststellung eines Verstoßes gegen die Grundwerte der EU Einstimmigkeit der Mitgliedsländer im Rat der Staats- und Regierungschefs erforderlich, wobei das betroffene Land nicht mitstimmen darf. Ist eine solche Feststellung getroffen worden, legt Abs. 3 fest, dass mit qualifizierter Mehrheit Sanktionen beschlossen werden können. Dafür sind 72% der Mitgliedsstaaten und gleichzeitig eine Repräsentanz von 65% der Bevölkerung notwendig, sowie die Zustimmung des Europäischen Parlaments mit 2/3 der abgegebenen Stimmen, die gleichzeitig mindestens die Mehrheit der Mitglieder repräsentieren. Die Sanktionen können bis zum Ausschluss von Stimmrechten in EU Gremien führen.

Die entscheidende Hürde ist also das Erfordernis der Einstimmigkeit nach Abs. 2, und dies nicht nur formal juristisch sondern gerade auch politisch, denn in solch einem Feststellungsverfahren sitzen die Staats- und Regierungschefs quasi über einen der Ihren zu Gericht. Das ist eine sehr unerquickliche Situation, denn womöglich muss man morgen ja wieder zusammenarbeiten. Außerdem ist das eine doppelte Problematik, denn hier sollen Politiker ein quasi rechtsförmiges Verfahren durchführen, ein Verfahren, das normalerweise unabhängigen Gerichten vorbehalten ist.

Handelt es sich bei einem Verstoß eines Mitgliedslandes nach Meinung der EU Kommission jedoch um einen Verstoß gegen eine EU- Verordnung oder eine EU-Richtlinie, kann ein Vertragsverletzungsverfahren von der Kommission direkt vor den EUGH gebracht werden. Das kann sein, wenn ein Mitgliedsland eine Verordnung oder Richtlinie nicht adäquat oder rechtzeitig umgesetzt oder dagegen verstoßen hat. Aber auch hier gibt es durchaus Fälle, in denen die EU bereits Verordnungen erlassen hat, in denen es um Grundwerte geht, so dass diese dann durchaus eine entscheidende Rolle als Bewertungsmaßstab spielen. In diesen Fällen sind die Sanktionen allerdings nicht so weitgehend wie bei Verfahren nach Artikel 7.

3. Die Gefährdungen

Wer in die Politik geht, will in der Regel gestalten und Probleme lösen. Es kann aber auch sein, dass er oder sie in erster Linie Macht ausüben will. Machtausübung ist dann gegeben, wenn jemand von einer anderen Person oder Organisation ein Verhalten oder Unterlassen durchsetzen kann, auch gegen dessen Willen. Wer Macht erstrebt, lässt sich nicht gerne kontrollieren, weder von der Justiz noch von den Medien. Macht korrumpiert, absolute Macht korrumpiert absolut! Politiker, die nach Alleinherrschaft streben, versuchen zunächst Rivalen auszuschalten und dann die Justiz und die Medien unter ihre Kontrolle zu bringen.

Die Unabhängigkeit der Judikative kann untergraben werden, wenn bei komfortabler Mehrheit im Parlament durchaus auf gesetzlicher Basis die Prozeduren zur Richterernennung politisiert werden. Die finanzielle Ausstattung der Gerichte und Staatsanwaltschaften kann nach herrschendem politischen Belieben gesteuert werden. Justizminister können ein Weisungsrecht gegenüber Staatsanwälten ausüben, um „der Herrschaft“ missliebige Verfahren zu unterdrücken.

Die Gängelung der Medien durch autoritäre Herrschaft kann dadurch ausgeübt werden, dass Medien von Mittelsmännern aufgekauft und so „auf Linie“ gebracht werden. Auch ist denkbar, dass die Finanzierung der Medien so gestaltet wird, dass sie sich herrschaftskonform verhalten. Autoritäre Regime wie in Russland unter Putin aber sogar innerhalb der EU schrecken auch nicht davor zurück, Morde an unbequemen Journalisten in Auftrag zu geben.

Was versteht man nun unter Korruption? Dies ist ein Sammelbegriff für eine Reihe von Tatbeständen wie Geldwäsche, Schmiergeldzahlungen, Beamtenbestechungen, Subventionsbetrug und mafiöse Herrschaft über ganze Wirtschaftszweige wie Drogen- und Menschenhandel. Auf einer Forschungsreise nach Japan wurde der Autor bei einem Sonntagsausflug Zeuge realer Geldwäsche: Vor einem Tempel traf er auf eine Schlange festlich gekleideter Männer, die Frauen hielten sich im Hintergrund, die Schritt für Schritt zu einem kleinen Brunnen ähnlich der Weihwasserschale in der katholischen Kirche vorrückten. Dort angekommen, zogen sie ihre Brieftasche aus der Jackentasche und entnahmen ihr Geldscheine, die sie dann in aller Öffentlichkeit ins offenbar heilige Wasser tauchten. Dann wurden die Wassertropfen von den Scheinen ab gefächelt und die Scheine sorgfältig wieder in der Brieftasche verstaut. Mit einer Demutsgeste dem Tempel gegenüber verließ unser Unternehmer, der offenbar mit schmutzigem Geld gekommen war, mit nun sauberem Geld den Ort und machte Platz für den nächsten.

Normaler Weise findet Geldwäsche heimlich statt: Um Geld, dass illegal z. B. aus Drogengeschäften „gewonnen“ wurde, in den „normalen“ Wirtschaftskreislauf zu schleusen, werden z. B. Immobiliengeschäfte mit Bargeld getätigt. Ist die Immobilie erst einmal ins Grundbuch eingetragen, gibt es keine Spur, womit das Haus bezahlt wurde. Die Notare sind zwar verpflichtet, wenn sie bei so einem Geschäft Verdacht schöpfen, staatliche Stellen zu benachrichtigen, aber wer zeigt schon gerne seinen guten Kunden an! So bleibt es ein Skandal, dass nach wie vor Immobilien mit Bargeld bezahlt werden dürfen.

Eine weitere Form der Korruption ist dann gegeben, wenn die Regierung z.B. Entwürfe für Gesetzestexte durch Rechtsanwaltkanzleien schreiben lässt. Oftmals arbeiten diese gezielt für bestimmte Lobbygruppen. So kommen dann Interessenpositionen direkt in vom Parlament verabschiedete Gesetze, ohne dass das Lobbying direkt sichtbar wird.

Schmiergeldzahlungen werden oft getätigt, um Aufträge an der Konkurrenz vorbei für ein Unternehmen „an Land“ zu ziehen. Entweder werden direkt Briefumschläge, prall mit Geldscheinen gefüllt, überreicht oder es werden Tickets für eine Kreuzfahrt oder den Ferienaufenthalt zu Zweit – mit der Ehefrau oder der Geliebten je nach Wunsch – überreicht. Es ist noch gar nicht so lange her, da waren derartige „Geschenke“ in Deutschland sogar für das „gebende“ Unternehmen von der Steuer absetzbar. Ein Gespräch eines Antragstellers für ein Bauvorhaben beim Abteilungsleiter des städtischen Bauamtes kann auch folgendermaßen ablaufen: Ich würde gerne doch noch ein Stockwerk höher bauen als bisher vorgesehen in der Bauleitplanung. Der Abteilungsleiter schüttelt bedenklich mit dem Kopf. Dann fragt er, wie denn das Bild hinter seinem Schreibtisch gefalle. Der Antragsteller lobt das Bild und der Abteilungsleiter sagt: Ich würde gerne ein neues aufhängen, für 15 000,- Euro könne der Antragsteller es erwerben. Der willigt ein und bekommt die Genehmigung für sein zusätzliches Stockwerk. Das Bild ist eine Reproduktion im Wert von 800,- Euro.

Subventionsbetrug liegt dann vor, wenn staatliche Leistungen erschlichen werden z. B. durch gefälschte Papiere über förderungswürdige Projekte. Ein Beispiel könnte sein, dass ein landwirtschaftlicher Betrieb Zusatzzahlungen für das sog. Greening, also für Blühstreifen an seinen Feldern, in Anspruch nimmt. Diese Streifen existieren aber gar nicht oder nur in einer kümmerlichen Form.

Buxtehude_Rathaus, Die Anwesenheit von Justitia bei der Steuereinnahme für die Stadtkasse, Oxfordian Kissuth, CC BY-SA 3.0, Glasmalerei.jpg

Buxtehude Rathaus, Die Anwesenheit von Justitia bei der Steuereinnahme für die Stadtkasse, Oxfordian Kissuth, CC BY-SA 3.0, Glasmalerei

Steuerbetrug kann in verschiedenen Formen vorkommen. Das fängt an bei gefälschten Belegen über Aufwände z.B. bei Fahrtkosten. diese mindern dann die Einkommenssteuer. Eine weitere Möglichkeit ist, dass ein Handwerksbetrieb und ein Auftraggeber sich die normal fällige Umsatzsteuer teilen – nur ein Teil der Rechnung wird ausgewiesen, der Rest wird bar und damit ohne Umsatzsteuer bezahlt. Gerne wird dieser Betrug auch beim Hauskauf angewandt. Eine immer wieder bekannt werdende Masche ist, dass Firmen eine Briefkastenfirma im Ausland gründen, ihre Gewinne dorthin, meist auf kleine Inseln (Cayman) verschieben, um hier nicht zahlen zu müssen, sei es Einkommenssteuer oder Kapitalertragssteuer. Eine große Form des Betrugs haben sich große Banken und große Firmen ausgedacht: Bei den Cum-Cum bzw. Cum – Ex – Deals wurden Firmen die Kapitalertragssteuern von den Finanzämtern mehrfach erstattet, obwohl diese nur einmal gezahlt worden waren. Die Frage ist hier, wieweit hohe poltische „Würdenträger“ in solche Skandale in Deutschland -z.B. in Hamburg verstrickt waren. Oft kann das erst durch einen Untersuchungsausschuss geklärt werden.

Da Justitia nicht nur für die Rechtsstaatlichkeit steht, sondern seit Beginn auch als die Göttin der Gerechtigkeit gesehen wird, ist hier auch darauf hinzuweisen, dass es ungerecht ist, dass es bisher immer noch keine europaweite Börsentransaktionssteuer gibt. Alle anderen Waren und Dienstleistungen werden mit der Mehrwertsteuer belegt, nur der Wertpapierhandel nicht. Hier steht übrigens mal wieder Deutschland auf der Bremse, sogar mit unlauteren Behauptungen, dass es nur auf europäischer Ebene möglich sei. Es gibt aber bereits Länder innerhalb der EU, die diese Steuer in ihrem Land eingeführt haben. Eine weitere hohe Ungerechtigkeit ist es auch, dass die großen Internetkonzerne wie Google, Facebook und Amazon nach wie vor in Irland von Steuerprivilegien profitieren.

Gioiatauro_seaport, Containerhafen in Kalabrien, Istvánka in Wikipedia auf Ungarisch, CC BY-SA 3.0.jpg

Gioia Tauro, Containerhafen in Kalabrien, Istvánka, ung. Wikipedia, Wiki Co, CC BY-SA 3.0

Wie die Mafia funktioniert, ist aus Italien bekannt: Ganze Clans beherrschen einen Wirtschaftszweig wie z. B. die Müllabfuhr in Neapel und kassieren von der Stadtverwaltung, in der sie ihre Gewährsleute haben, überhöhte Preise. Konkurrenten werden mit Drohungen abgeschreckt und wenn es gar nicht hilft, gibt es auch Morde. Müll war in Neapel über Jahrzehnte Mittel der Erpressung für die Camorra und ein „bombensicheres“ Geschäft. Nach EU-Verfahren scheint die italienische Regierung des Problems Herr geworden zu sein. Heute beherrscht ein anderer Teil der Mafia, die Ndrangheta, Kalabrien und dort einen Container-Hafen als Umschlagplatz für den von ihr gesteuerten weltweiten Kokainhandel.(tagesschau.de, 10.10.2020)

4. Der EU Rechtsstaatsbericht von 2020

Der Rechtsstaatsbericht der EU aus dem Jahre 2020, den die Kommission erstmals vorgelegt hat, orientiert sich an den Werten der Europäischen Gemeinschaft. Er befasst sich nicht nur mit einzelnen problematischen Mitgliedsländern, sondern nimmt alle 27 in den kritischen Blick. Er beleuchtet vier Dimensionen.

a) Das Justizsystem. Dabei geht es um die Unabhängigkeit, die Qualität und die Effizienz der jeweiligen Gerichte. Es ist sehr zu begrüßen, dass der Bericht einen so umfassenden Ansatz gewählt hat: Es kann nämlich sein, dass die Justiz zwar formal unabhängig ist, aber dass z.B. Gerichtsverfahren unfassbar lange dauern und deshalb die Bürger*innen nicht zu ihrem Recht kommen.

b) Der Rahmen zur Korruptionsbekämpfung. Korruption, Steuerbetrug und Geldwäsche sind Grundübel des Zusammenlebens – leider auch in der europäischen Gemeinschaft und mit Rechtsstaatsprinzipien in keiner Weise vereinbar. Es ist deshalb von eminenter Bedeutung, dass die EU jetzt grundsätzlich schärfer hiergegen vorgehen will. Außerdem geht es um die Herstellung von Transparenz in Bezug auf das Lobbying. Dazu gehört z.B. auch die weitere Unterbindung des sog. Drehtüreffektes. Das ist der sofortige oder sehr schnelle Wechsel eines Politikers in die Wirtschaft.

c) Der Medienpluralismus. Medienpluralismus hat zwei zusammenhängende Dimensionen: Die erste bezieht sich auf die Unabhängigkeit sowohl privatwirtschaftlicher als auch öffentlich-rechtlicher Medien von staatlichem oder parteipolitischem Einfluss. Noch genauer: Politische Parteien bzw. einzelne Politiker dürfen nicht direkt oder indirekt die Eigentümer von Presse- oder Rundfunkunternehmen sein. Sollen die Medien als quasi 4. Gewalt eine kritische Funktion gegenüber staatlicher Gewalt ausüben, so müssen sie rechtlich und finanziell unabhängig sein. Die zweite Dimension bezieht sich auf den Pluralismus innerhalb der Medien. Das sind Zeitungs-, Hörfunk-, Fernseh- und inzwischen auch Online- Angebote im umfassenden Sinne von politischen und gesellschaftlichen Nachrichten. Dazu gehören auch investigativer Journalismus -, Interviews, Kommentare, Wirtschaftsnachrichten, Dokumentationen, kulturelle Angebote, Sportberichterstattung etc. Kommt es in diesen Bereichen wie z.B. bei den Boulevardblättern zu Monopolbildungen, so fehlen den Bürger*innen die Auswahlmöglichkeiten zur Bildung einer eigenen Meinung.

In diesem Zusammenhang ist auch die Qualifikation der Journalisten und ihre ausreichende Bezahlung von entscheidender Bedeutung. Schließlich muss es darum gehen, investigativen Journalismus und auch „whistle blower“, also diejenigen, die Missstände aus den Bereichen, in denen sie arbeiten, aufdecken, effektiv zu schützen.

d) Sonstige Fragen im Zusammenhang mit der Gewaltenteilung. Hier geht es um die Frage, wie weit die Zivilgesellschaft – das sind gemeinnützige Nicht-Regierungsorganisationen, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften etc. – in die Erörterung von Gesetzesvorhaben oder Gesetzesänderungen und staatsorganisatorische Fragen einbezogen werden. Demokratie lebt nicht nur von den periodisch wiederholten Wahlen, sondern auch von der Lebendigkeit der auch kritischen politischen Diskussionen zwischen den Wahlterminen.

Problematisch ist hier, wenn gemeinnützigen Nichtregierungsorganisationen, wenn sie sich politisch äußern, damit gedroht wird, ihnen die Gemeinnützigkeit zu entziehen, bzw. wenn der Entzug tatsächlich auch umgesetzt wird. Schließlich werden gerade diese Organisationen von vielen engagierten Menschen als eine wichtige Möglichkeit gesehen, zwischen den Wahlen – auch als Gegengewicht zu den mächtigen Lobbygruppen und den finanziell oft bestens ausgestatteten Lobbyverbänden – Einfluss zu nehmen und die Stimme der Zivilgesellschaft zu Gehör zu bringen. Auch eine Erhöhung eines Quorums, das für einen Europäischen Bürgerentscheid zu erbringen ist, würde politisches Engagement erheblich beschneiden.

Der Rechtsstaatsbericht verfolgt also einen umfassenden Ansatz: Zum Einen überprüft er alle 27 EU Mitgliedsstaaten und behandelt nicht nur die Defizite der bekannten „schwarzen Schafe“. Zum Anderen beleuchtet er nicht nur Formalia zur Absicherung der Unabhängigkeit der Justiz, sondern fragt auch nach deren Effizienz und Qualität. Zum Dritten legt er ein besonderes Gewicht auf das Thema Korruptionsbekämpfung und Medienpluralismus. Viertens berücksichtigt er die Vitalität der Zivilgesellschaft. Er wurde erstellt in einer Methodik, die mit den Mitgliedsstaaten abgestimmt wurde. Er wurde auch in Zusammenarbeit mit Interessenträgern der Zivilgesellschaft, z.B. den Berufsverbänden der Journalisten oder der Rechtsanwälte im jeweiligen Land, erstellt.

Der Bericht ist sehr differenziert. Oft ist er relativ vorsichtig formuliert: Spricht er von „Herausforderungen“, so ist tatsächlich gemeint: Der behandelte Zustand ist schlecht und inakzeptabel. Er benennt Defizite, geht aber auch auf geplante Reformen ein, offenbar um Mut zu machen, mit den begonnenen Anstrengungen fortzufahren.

Wichtige Feststellungen in Bezug auf einzelne Länder:

Hier kann nicht der vollständige Rechtsstaatsbericht wiedergegeben werden. Einzelne Schwerpunkte sollen hervorgehoben werden, weil sie ein Bild für den Zustand der Union auf diesem Gebiet abgeben. Generell ist darauf hinzuweisen, dass es nicht darum gehen kann, einen Idealzustand der Rechtsstaatlichkeit als Maßstab der Bewertung zu benutzen: Dort wo Menschen interagieren, gibt es auch immer mal wieder Skandale und Verstöße gegen die Prinzipien des Rechtsstaates. Entscheidend ist, wie mit diesen Verstößen umgegangen wird und wie sie sanktioniert werden. Werden aus Skandalen Lehren gezogen und Verbesserungen z.B. des Gerichtssystems tatsächlich umgesetzt? Auch der Rechtsstaat ist, wenn er funktioniert, ein lernendes gesellschaftliches Teilsystem.

Hier werden jetzt einzelne Ländergruppen gebildet, je nachdem, ob sie wenig oder viel Anlass zur Besorgnis geben, je nachdem ob sie wenig oder aber viel Reformbedarf aufweisen.

Gruppe 1:

Zunächst ist festzuhalten, dass in dem Bericht in praktisch allen vier Dimensionen, wenn auch jeweils mit eigenen Schwerpunkten, folgende Länder als weitgehend vorbildlich eingestuft werden: Belgien, Dänemark, Estland, Irland, Frankreich, Niederlande, Finnland und Schweden. Es handelt sich um Länder des „Westens“ mit längerer Tradition der gelebten Demokratien. Von den relativ spät beigetretenen Ländern gehört Estland in diese Gruppe, was schon bemerkenswert ist. In Bezug auf Belgien wird positiv hervorgehoben, dass der gesetzliche und institutionelle Rahmen zur Korruptionsbekämpfung weitgehend vorhanden sei. Deshalb nehme Belgien auch einen hervorragenden 7. Platz in der EU Liste von Transparency International ein. Außerdem sei in Belgien die Folgenabschätzung in Bezug auf geplante Rechtssetzung gut etabliert. Für Finnland wird vermerkt, dass ein Transparenz Register zur Lobbyarbeit auf den Weg gebracht worden sei. In Bezug auf Schweden weist der Bericht darauf hin, dass die EU Richtlinie 2019/1937, die dem Schutz von Personen dient, die Verstöße gegen das Unionsrecht öffentlich bekannt machen, sich im Prozess der Überführung in schwedisches Recht befindet. In Frankreich hat ein neues Amt zur Korruptionsbekämpfung seine Arbeit aufgenommen, von dem mehr Effizienz erwartet wird. Die genannten 8 Länder sind diejenigen, die am wenigsten mit Korruption in Verbindung gebracht werden.

Gruppe 2:

Dies ist eine Gruppe von Ländern, die nur in einzelnen Aspekten der Rechtsstaatlichkeit zur Besorgnis Anlass geben. Dazu gehören Deutschland, Österreich, Litauen, Lettland, Spanien, Portugal und Luxemburg. Für Deutschland wird der „Drehtüreffekt“ moniert: Politiker, die den aktiven Dienst quittieren, tauchen alsbald auf neuen Posten auf: So der frühere CDU-Mann Matthias Wiemann bei der Autolobby, der frühere CDU-Kanzleramtschef Roland Profalla als Vorstandsmitglied bei der Deutschen Bahn, der frühere Bundeskanzler Gerhard Schröder als Aufsichtsrat bei der russischen Firma Gasprom, usw. Zwar müssten diese Personen beim Ausscheiden aus der Politik anmelden, wenn sie innerhalb der nächsten 18 Monate ein Amt in der „freien“ Wirtschaft annehmen wollen, aber eine sog. „cooling off Phase“ gebe es bisher nicht. In Bezug auf Lobbyisten-Tätigkeiten fehle eine obligatorische Registrierung von Kontakten zu Bundestagsabgeordneten und besonders zu Mitgliedern der Regierung. Schließlich wird kritisch angemerkt, dass die jeweiligen Justizminister ein Weisungsrecht gegenüber Staatsanwälten hätten. Die gleiche Kritik wird in Bezug auf Österreich geäußert. Einige aufsehenerregende Fälle im Zusammenhang mit der Parteienfinanzierung hätten in Österreich dazu beigetragen, dass eine umfassende Gesetzesreform zur Korruptionsbekämpfung auf den Weg gebracht worden sei. Schließlich wird in Bezug auf Österreich vermerkt, dass die aus dem Lobbyregister zu entnehmenden Informationen nur begrenzten Wert hätten. Für Lettland wird die lange Dauer von Verfahren in Korruptionsfällen sowie zu deren gerichtlicher Aburteilung beklagt. Sehr positiv wird hingegen erwähnt, dass in Lettland ein Versuch abgewehrt wurde, von Jemandem, der eine Fernsehlizenz erhalten wollte, obwohl er auf einer EU-Sanktionsliste steht. In Bezug auf Litauen wird die Besorgnis über indirekte politische Beteiligung an Medienunternehmen über Tochterunternehmen geäußert. Besonders im Bereich der lokalen und regionalen Medien würden so politische Interessen verfolgt. In Spanien seien eine Reihe von positiven Reformen auf dem Weg der konkreten Umsetzung. In Portugal mangele es an Ressourcen für eine effektive Verfolgung von Korruptionsfällen. In Luxemburg seien der „Drehtüreffekt“ und der Lobbyismus nicht reguliert. Auch hier gebe auch kein nationales Lobbyregister.

Gruppe 3: In diese Gruppe werden hier die Länder eingeordnet, die einen gravierenden Reformbedarf aufweisen, wobei die Reihenfolge so gegliedert ist, dass die Probleme immer größer werden. Allerdings sind die Übergänge zur Gruppe 4 fließend.

In Bezug auf Tschechien wird die mangelnde Transparenz von Medienbesitzverhältnissen hervorgehoben. In der Slowakei wird die Unabhängigkeit der Justiz als sehr gering wahrgenommen, allerdings seien Reformen angekündigt. Die Regulierung des Drehtüreffekts und der Lobbyarbeit von Interessengruppen sei unzureichend. In Slowenien stelle die Dauer von Gerichtsverfahren in Geldwäschefällen nach wie vor eine Herausforderung dar – im Klartext: sie sind schlicht viel zu lang! Die personellen und finanziellen Ressourcen für die Kommission zur Korruptionsprävention seien unzureichend. Die eigentlichen Eigentümer der Medien seien schwer zu ermitteln. Welt.de vom 14.8.2020 schreibt, der im März zum Ministerpräsidenten gewählte Janez Jansa von der Slowenischen Demokratischen Partei habe ein gestörtes Verhältnis zur Meinungsfreiheit. Die EU Kommission verfolge mit Sorge den Fall des Investigativ – Journalisten Blaz Zgaga, der akribisch über Chaos und Korruption beim Kauf von Beatmungsgeräten und Atemschutzmasken berichtet hatte und deshalb von Jansa öffentlich als Lügner angeprangert wurde. Außerdem würden sich ungarische Geschäftsleute in das slowenische Mediensystem einkaufen und damit besorgniserregende grenzüberschreitende Allianzen aufbauen. Ähnlich lauten die Feststellungen für Zypern: Gerichtsverfahren seien nach wie vor langwierig, wichtige Gesetze zur Korruptionsprävention und zum Lobbyying stünden aus. Es mangele auch hier an der Transparenz in Bezug auf die wirtschaftlichen Eigentümer der Medienunternehmen im Print- und im digitalen Bereich. In Kroatien sieht es auch nicht besser aus: Nach wie vor mangele es dem Justizsystem an Effizienz und Qualität. Die Gesetzgebung zur Korruptionsbekämpfung sei nicht hinreichend umgesetzt. Daher sei die Korruption auf der kommerziellen Ebene alamierend. Kroatien ist nach dem Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International mittlerweile auf Platz 63 abgerutscht und liegt damit nur 3 Plätze vor Weißrussland. Welt.de vom 14.8.2020 schreibt: „Ein neuer EU-Bericht über Medienvielfalt kommt zu einem vernichtenden Urteil: Journalisten sind Gegenstand von Schmutzkampagnen, Hassbotschaften, Todesdrohungen, Panikmache, Belästigungen durch die Polizei und Verleumdungsanzeigen“.

Courthouse_facade,_Rome,_Italy, Der oberste Gerichtshof Corte Di Cassazione, Rom am Tiger Justizpalast, Jebulon CCO,.jpg

Corte Di Cassasione, Der Oberste Gerichtshof in Rom am Tiger, Jebulon, CCO; über dem Eingang befindet sich das „Bild“, das über diesem Artikel steht: Justitia mit der Unschuld auf der einen Seite und dem Laster auf der anderen Seite

Für Italien wird konstatiert, dass die Effizienz der Justiz nicht voll gegeben sei. Der Justizpalast, siehe Foto, ist allerdings eins der schönsten Justiz-Gebäude, die zu finden sind, 1888 -1910 erbaut. Es gebe andererseits Fortschritte bei der Korruptionsbekämpfung. Es gebe kein Gesetz zur Lobby-Begrenzung. Die Frage nach der politischen Unabhängigkeit der italienischen Medien sei ein sehr heikles Thema, da es insbesondere im Bereich der audiovisuellen Medien keine Bestimmungen zur Vermeidung von Interessenkonflikten gebe – Berlusconi lässt grüßen – der Medienmogul war viele Jahre Ministerpräsident Italiens.

Für Griechenland werden zwar Reformerfolge konstatiert, aber das Justizsystem sehe sich weiterhin mit Qualitäts- und Effizienzproblemen konfrontiert. Ein umfassender nationaler Plan zur Korruptionsbekämpfung befinde sich in der Umsetzung. Lobbyarbeit sei weitgehend nicht reguliert. Es bestünden auch erhebliche Zweifel an der Wirksamkeit der Vorschriften zur Transparenz der Medieneigentumsverhältnisse. Rumänien gehört fast schon zur folgenden Gruppe 4: Die zivilgesellschaftliche Wahrnehmung der Unabhängigkeit der Justiz ist sehr gering. Dass es in der Exekutive eine Abteilung zur Untersuchung von Straftaten im Justizwesen, also von Richtern und Staatsanwälten gebe, führe zur Verunsicherung und Einschüchterung. Es gebe auch erhebliche Zweifel an der Nachhaltigkeit der Korruptionsbekämpfung. Schließlich weise die Transparenz der Eigentumsverhältnisse in den Medien Lücken auf. Bulgarien gehört ebenfalls schon fast in die folgende Gruppe. Im Bereich der Frage nach der Unabhängigkeit der Justiz sei es sehr problematisch, dass der Generalstaatsanwalt jede beliebige Entscheidung eines „untergeordneten“ Staatsanwalt aufheben oder abändern könne. Allerdings sei eine Reform zur verstärkten Rechenschaftspflicht des Generalstaatsanwalt für sein Tun im Gange. In Bezug auf die Korruptionsbekämpfung wird hervorgehoben, dass die Vermögensangaben und die Offenlegung finanzieller Interessen ranghoher Amtsträger öffentlich gemacht werden sollen. Allerdings seien nachweisbare Erfolge in diesem Bereich noch zu erbringen. Das Misstrauen der Bevölkerung sei nach wie vor groß. Es mangele im Übrigen an Transparenz der Eigentumsverhältnisse im Medienbereich. Verflechtungen zwischen einigen Medienunternehmen und politischen Akteuren ließen sich konkret nachweisen. Außerdem würden sich Berichte über tätliche Übergriffe und Online-Angriffe auf Journalisten häufen. Der Nachholbedarf zur Sicherung des Rechtsstaates in Bulgarien und in Rumänien wird daher als sehr groß eingeschätzt. Dabei ist kritisch zu beachten und dies gilt auch für Griechenland, dass ein Nachholen im Bezug auf Gesetzesvorschriften noch lange keine Verbesserung der Anwendungspraxis bedeutet. Man darf sich da nicht täuschen lassen.

Ungarn heute, Wahl einer noch nie als Richter fungierenden Person an die Spitze der Justizhierarchie, die Kuria, Okt. 2020.jpg

„Ungarn Heute 2020.10.20: “ Wahl eines bisher „ohne Praxis als Richter“ fungierenden Staatsanwaltes als Präsident der Kuria, gegen den Protest aller Gremien der Opposition. Orban gratuliert

Gruppe 4:

In diese Gruppe gehören die Länder, bei denen der Rechtsstaatsbericht gegenwärtig die größten Probleme und den weitreichendsten Reformbedarf sieht. Ungarn und Polen sind die größten Sorgenkinder der EU. Gegen Ungarn hat die EU Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 7 Abs. 2 EUV eingeleitet wegen mangelnder Unabhängigkeit der Justiz. In Ungarn ist den normalen Gerichten die sog. Kuria übergeordnet. Auch diese wird zunehmend regierungskonform besetzt, siehe neben stehende Bildunterschrift. Besonders kritisch wird aber schon jetzt mit Recht Folgendes gewertet: die Kuria hat erklärt, dass ein Vorabentscheidungsersuchen eines ungarischen Gerichts an den EUGH nach ungarischem Recht rechtswidrig ist. Vorabentscheidungsverfahren sollen klären, wie eine Norm des EU Rechts, die für einen spezifischen Gerichtsprozess relevant ist, auszulegen ist. Wird so ein gerichtliches Vorabentscheidungsersuchen unterbunden, so wird dem Kläger bzw. dem Beklagten der Rechtsschutz entzogen. Dies stellt einen gravierenden und keinesfalls hinnehmbaren Verstoß gegen Rechtsstaatsprinzipien dar.

Außerdem wird scharf gerügt, dass die Situation in Ungarn sogar korruptionsfördernd sei, da es einerseits enge Verbindungen zwischen der vorherrschenden Politik und bestimmten nationalen Unternehmen gebe und dass andererseits die Kontrollmechanismen zur Korruptionsbekämpfung weder unabhängig noch effizient seien. Wörtlich heißt es: „Es fehlt systematisch entschiedenes Handeln zur Untersuchung und Strafverfolgung von Korruptionsfällen, in denen hochrangige Beamte oder ihr direktes Umfeld verwickelt sind“. Außerdem sei in Ungarn Lobbying nach wie vor nicht umfassend reguliert.

Darüber hinaus berge die Gründung des Konzerns „Mitteleuropäische Presse- und Medienstiftung“ ein hohes Risiko für den ungarischen Medienpluralismus: So würden beträchtliche Mengen an staatlicher Werbung an regierungsnahe Medienunternehmen geleitet. Dies ermögliche der Regierung, indirekt politischen Einfluss auf diese Unternehmen zu nehmen. Gleichzeitig würden noch unabhängige Medienunternehmen systematisch behindert und eingeschüchtert, wobei der Trend zur wirtschaftlichen Übernahme solcher Unternehmen zusätzliche Besorgnis hervorruft.

In klaren Worten ausgedrückt: In Ungarn wird die Unabhängigkeit der Justiz ausgehöhlt. Politik und Mediensystem sind unverfroren miteinander verquickt, beides zur Absicherung der autoritären Herrschaft der FIDES-Partei von Regierungschef Victor Orban, sowie der um ihn herum stattfindenden Korruption.

Am 12. September 2018 hat eine Zwei-Drittel-Mehrheit der Abgeordneten des Europäischen Parlaments den Europäischen Rat aufgefordert, gegen Ungarn ein Rechtsstaatsverfahren einzuleiten.

Am Beispiel Ungarns werden jedoch die grundsätzlichen Schwierigkeiten der Rechtsstaatspolitik der EU deutlich: Die Vertragsverletzungsverfahren, die als Sanktion am Ende zum Entzug des Stimmrechts in den EU Gremien führen könnten, benötigen zur Feststellung eines Verstoßes die Einstimmigkeit im Ministerrat aller Mitgliedsstaaten nach Art. 7 Abs.2 AEUV, mit Ausnahme des beschuldigten Landes. Da aber Polen angekündigt hat, gegen eine derartige Feststellung zu stimmen – Polen ist von Vertragsverletzungsverfahren der gleichen Art betroffen -, wird das Verfahren gegen Ungarn ins Leere laufen obwohl das im Parlament anders gesehen wird. Aber auch Frau Merkel hat bereits einen Vorschlag vorgelegt, bei dem Victor Orban äußerst glimpflich davon kommen wird (dazu weiter unten: Punkt 5).

Zu dem Rechtsstaatsverfahren hinzu kommt, dass der EUGH – C-66/18 – Urteil vom 6.10.2020 – entschieden hat, dass Ungarn mit der Schließung der internationalen Central European University, die vom US-Milliardär George Soros gefördert wurde, gegen EU Recht verstoßen hat: Die Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt garantiere die Niederlassungsfreiheit. Außerdem verletze die ungarische Entscheidung Grundrechte der entsprechenden Charta wie die akademische Freiheit. Ein adäquates Urteil. Denn jedes Mitgliedsland, das der EU beigetreten ist, hat durch den Beitritt zur EU die Grundwerte der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie akzeptiert.

Aber auch hier stellt sich die Frage: Was folgt aus einer derartigen Entscheidung? Wie wird sie umgesetzt? Wie kann Ungarn auf den Weg der Tugend mit einer unabhängigen Justiz und unabhängigen Medien zurückgeführt werden? Europa darf nicht tatenlos zusehen, wie Ungarn Schritt für Schritt eine illiberale Demokratie entwickelt, wie Orban seine Herrschaft bezeichnet, aber dabei die Grundwerte der EU mit Füssen tritt.

In Bezug auf Polen werden im Zusammenhang mit der seit 2015 vorangetriebenen „Justizreform“ große Bedenken geäußert, die das Europäische Parlament ausdrücklich teilt. Diese Justizreform habe den Einfluss der Exekutive und der Legislative auf das Justizsystem gestärkt und dessen Unabhängigkeit geschwächt. Das 2017 nach Art. 7 Abs. 1 AEUV eingeleitete diesbezügliche Verfahren werde vom Rat der Staats- und Regierungschefs noch geprüft: offenbar kommt diese Prüfung nicht voran, weil Ungarn sein Veto angekündigt hat – Komplizenschaft im Unrecht! 2019/20 hat die EU Kommission zwei neue Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen eingeleitet, um die richterliche Unabhängigkeit zu gewährleisten: aber auch hier das gleiche Dilemma! Der Rechtsstaatsbericht kann lediglich kritisch konstatieren, dass die im zuerst erwähnten Vertragsverletzungsverfahren geäußerten Bedenken gegen die nicht gewährleistete Unabhängigkeit und Legitimität des Verfassungsgerichtshofes bisher nicht ausgeräumt wurden.

Der EUGH hat auf Antrag der EU Kommission eine einstweilige Anordnung gemäß Art. 279 AEUV erlassen – C-791/19 -, um die Befugnisse der Disziplinarkammer des obersten Gerichts in Bezug auf Disziplinarverfahren gegen Richter auszusetzen. Außerdem hat der EUGH – C-192/18 – Polen in einem Vertragsverletzungsverfahren wegen Verstoßes gegen die Richtlinie 2006/54/EG verurteilt. Dabei geht es um die Verwirklichung der Chancengleichheit von Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen. Die Regierung hatte die Änderung der Ruhestandsregelung für Richter der obersten Gerichte verfügt. Das führte dazu, dass die Amtszeit von ungefähr 1/3 der Richter*innen des Gerichts vorzeitig beendet wurde. So war versucht worden, sich auf „elegantem“ Weg von politisch missliebigen Richtern zu trennen. Polen hat diese Entscheidung nach dem Urteilsspruch des EUGH zurück genommen. Ob die wieder eingesetzten Richter noch Entscheidungen fällen konnten, ist nicht bekannt. Denn die Regierung hatte die frei gewordenen Stellen unmittelbar mit genehmen Richtern besetzt.

Im Rechtsstaatsbericht der EU wird außerdem Besorgnis geäußert gegenüber der Tatsache, dass der Justizminister gleichzeitig Generalstaatsanwalt ist und Weisungen an Staatsanwälte herausgeben kann. Er könne auch Staatsanwälte ohne Begründung zeitweise oder dauerhaft versetzen. Von diesem Recht habe dieser auch bereits mehrfach Gebrauch gemacht.

Schließlich wird in dem Bericht hervorgehoben, dass die wichtigsten zur Bekämpfung der Korruption zuständigen Institutionen in Polen der Exekutive untergeordnet seien und hier der Justizminister in seiner Doppelfunktion besonders mächtig und unkontrolliert agieren könne.

Czestochowska, Die schwarze Madonna, Luke the Evangelist, Gemeinfrei.jpg

Die Schwarze Madonna von Tschenstochau, 15. Jhdt. Luke the Evangelist, Wikmedia Commons, Gemeinfrei

Auch wenn dies bisher europapolitisch noch keine Rolle spielt, so wirft es doch ein äußerst bezeichnendes Schlaglicht auf die Richtung, die Polen unter der Regierung der PiS-Partei geht. Neuerdings hat Polen sich nicht mehr gescheut, ein Gesetz zu verabschieden, dass die Rechte der Frau, über ihren eigenen Körper zu entscheiden, also darüber, ob sie eine Schwangerschaft austragen will oder nicht, extrem zu beschneiden. Selbst ein behindertes Kind muss sie nun wieder austragen. Damit kehrt Polen in den Augen der Frauen Justitia voll den Rücken zu und unterstellt sich und das ganze Land erneut der Macht der katholischen Kleriker und der in Polen als sog. Königin Polens verehrten Madonna auf dem Jasna Gora, dem klaren Berg.

Zu dieser Gruppe gehört inzwischen auch Malta. Der Bericht stellt ein „tief verwurzeltes Korruptionsmuster“ in diesem Land fest. Schuldsprüche kämen erst – wenn überhaupt – nach sehr langen Verfahren zu Stande. Die Ermordung der investigativen Journalistin Daphne Caruana Galicia wird mit Recht als ein massiver Angriff auf die Meinungsfreiheit gewertet, zumal die Hintermänner bis in allerhöchste Regierungsämter reichen und der Prozess bis heute verschleppt wird. Außerdem wird kritisiert, dass wichtige maltesische Medienunternehmen und Rundfunkanstalten den führenden politischen Parteien gehören.

Es ist erstaunlich, dass bisher keinerlei Vertragsverletzungsverfahren gegen Malta eingeleitet wurden. Sie hätten wenigstens erneut die öffentliche Aufmerksamkeit auf die schlimmen korrupten Zustände in Malta gerichtet.

Das Justizbarometer der EU 2020 enthält Tabellen z. B. zur durchschnittlichen Länge von Gerichtsprozessen in den einzelnen Sparten. So werden Vergleiche möglich zur Effizienz der einzelnen Justizsysteme. Es ist negativ bemerkenswert, dass beispielsweise Verfahren in Geldwäscheprozessen in Malta extrem lange dauern, nämlich im Schnitt 6,3 Jahre. In Griechenland dauern Verbraucherschutzverfahren vor Gerichten im Schnitt fast 5 Jahre. Auch in Zypern dauern Prozesse im Bereich des Zivil-, des Handels- und des Verwaltungsrechts extrem lange. Das EU Justizbarometer, das die Länge der Verfahren für das jeweilige Land auch im Zeitverlauf darstellt, ist eine gute Ergänzung zum EU Rechtsstaatsbericht, weil so die Frage nach der Effizienz der Gerichte veranschaulicht wird.

5. Diskussion von Reformnotwendigkeiten

Die Vorlage eines Rechtsstaatsbericht für die gesamte EU ist ein großer Fortschritt, besonders weil er neben den Defiziten gleichzeitig die bereits eingeleiteten Reformen würdigt aber auch die weiteren Reformnotwendigkeiten benennt. Er sollte von Zeit zu Zeit neu aufgelegt werden, um hoffentlich zu einem Fortschrittsbericht für jedes Mitgliedsland zu werden. Wünschenswert wäre, wenn in Zukunft Machtzusammenballungen bei den Online-Medien stärker in den Blick genommen würden, weil diese Medien immer stärker an Bedeutung gewinnen.

Der Rechtsstaatsbericht hat die Selbstblockade der EU durch die hohen Hürden bei Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 7 AEUV verdeutlicht: Das Einstimmigkeitsprinzip nach Abs.2 bei der Feststellung einer Verletzung der Grundwerte der Europäischen Gemeinschaft macht Verfahren nach Art. 7 zu einem stumpfen Schwert. Da das den „Sündern“ bewusst ist, nützen auch die vorgeschalteten Präventiv- und Konsultationsverfahren wenig: Sanktionen sind praktisch nicht zu befürchten, vermutlich selbst dann nicht, wenn eine Mehrheit im Parlament sie fordert.

Eine mögliche Reform wäre, wenn die Feststellung einer Verletzung der Grundwerte weg von den Staats- und Regierungschefs, die ja selbst keine gerichtliche Funktion haben, dem EUGH übertragen würde nach Vorschlag der Kommission oder Entscheid des Parlaments. So würde für Verfahren nach Art. 7 AEUV die Parallele zu anderen Vertragsverletzungsverfahren, die auch vor dem EUGH landen, hergestellt. Inhaltlich sind die Vorwürfe nicht gravierend unterschiedlich: Verstoßen Teile der Justizreform in Polen gegen eine EU Verordnung oder Richtlinien kommt es direkt zu einem Verfahren vor dem EUGH. Gibt es für Behinderungen der Justiz (bisher?) keine EU Gesetzgebung, dann muss der Weg über Art. 7 gewählt werden – ein Unterschied, der kaum einleuchtend ist.

Natürlich bedarf es für eine derartige EU Reform einer Veränderung der Verträge, wofür wiederum Einstimmigkeit erforderlich ist. Vielleicht kann diese aber doch hergestellt werden, weil es die Staats- und Regierungschefs entlasten würde, wenn sie nicht über einen „lieben“ Kollegen zu Gericht sitzen müssten. Dieser Weg könnte ggfs. erleichtert werden, wenn der Vorschlag der Kommission zur Einleitung eines solchen Verfahrens z. B. an eine Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit des Europäischen Parlaments gekoppelt würde.

Ein anderer Weg zur Reform mit dem Ziel, der Kommission mehr „Biss“ gegenüber einzelnen Mitgliedsländern, die die Verträge und die Grundwerte der EU verletzen, zu geben, ist die gegenwärtig heiß diskutierte Konditionalisierung der Haushaltszahlungen: Damit ist gemeint, dass Zahlungen aus dem EU Haushalt sei es für die Agrar- oder sei es für die Regionalpolitik gekürzt werden können solange bis der betreffende Mitgliedsstaat die Vertragsverletzungen in Bezug auf den Rechtsstaat rückgängig gemacht hat. Die EU Kommission hatte dazu schon 2018 folgenden Vorschlag unterbreitet: Geldkürzungen als Strafen sollen dann ermöglicht werden, wenn ein Mangel an Rechtsstaatlichkeit die Grundvoraussetzungen für eine wirtschaftliche Haushaltsführung zu beeinträchtigen droht. Die EU Kommission hatte vorgeschlagen, dass ihre Sanktionsempfehlungen nur durch eine qualifizierte Mehrheit – mindestens 15 Staaten, die mindestens 65% der EU Bevölkerung repräsentieren – gestoppt werden könne.

Der von der deutschen Ratspräsidentschaft am 30.9.2020 unterbreitete und angenommene Vorschlag sieht eine Kürzung von EU Finanzhilfen vor, wenn Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit “ in hinreichend direkter Weise „Einfluss auf die Haushaltsführung und die finanziellen Interessen der Union haben“. Dies würde bedeuten, dass etwa Fälle von Korruption bei der Verwendung von Haushaltsmitteln im Mitgliedsland durch Streichung oder Kürzung von EU Zahlungen bestraft werden können. Gegenüber dem Status Quo wäre dies ein erster Schritt, weil so zumindest Ermittlungen über die Verwendung von EU Geldern in Ungarn möglich würden.

Der Vorschlag der deutschen Ratspräsidentschaft bleibt aber weit hinter dem Vorschlag der Kommission zurück, weil gerade die gravierenden Einschränkungen der Unabhängigkeit der Justiz oder der Medienfreiheit kaum zu Kürzungen von EU Geldern führen würden. Erschwerend kommt hinzu, dass der – von Frau Merkel vorgelegte – Ratsvorschlag die Modalitäten zur Festlegung der Sanktionen gegenüber dem Vorschlag der EU Kommission genau umgekehrt hat: Nach diesem Vorschlag bedarf es einer qualifizierten Mehrheit – genau wie im ersten Vorschlag -, aber: um die vorgeschlagenen Sanktionen überhaupt erst mal in Gang zu setzen.

Der Vorschlag der deutschen Ratspräsidentschaft verengt also nicht nur den Rechtsstaatsmechanismus inhaltlich, sondern erschwert darüber hinaus durch die hohen Anforderungen eines Quorums seine Anwendung und Umsetzung. Bundeskanzlerin Merkel, die den Vorsitz des Rats der Staats- und Regierungschefs im 2. Halbjahr 2020 innehat und gleichzeitig das ganze politische Gewicht des größten EU Mitgliedslandes in die Waagschale der Verhandlungen einbringen könnte, ist offenbar Herrn Orban aus Ungarn weit entgegen gekommen. Sie hat sich damit ein weiteres Mal als Bremserin eines spezifischen europäischen Fortschritts erwiesen. Sie hatte im Sommer eine inspirierende, engagierte Rede zu dem Problem gehalten, die Erwartungen geweckt hatte. Aber war es bei den Bildern, die sie in Bezug auf das Klima schuf, als sie im Eis posierte, nicht auch so, dass das Bild eine Botschaft aussendete und damit Erwartungen weckte , der sie in der Realität nie entsprochen hat!?

U.E. hätte es in Bezug auf den Wiederaufbaufonds sogar ein weit unkomplizierteres Verfahren geben können. Da die Gelder nicht von den Staaten aufgebracht werden, sondern da erstmals von der Kommission Schulden aufgenommen werden, die – soweit bekannt -, auch nicht von den Mitgliedsstaaten zurück gezahlt werden müssen, hätten u.E. nicht alle Länder über die Verteilung entscheiden müssen, sondern z.B. die Euro-Länder oder die Kommission. Dann könnte auch kein Staat die Verteilung der Gelder blockieren bzw. mit Blockade drohen.

Tagesschau.de meldet am 29.10.2020 unter der Überschrift: Geld nur gegen Rechtsstaatlichkeit? dass gemäß einer EU weiten Umfrage 77% der Bürger dafür sind, dass EU Gelder nur noch Mitgliedsländern zu gute kommen, wenn sie die Rechtsstaatsregeln einhalten. Auch das EU Parlament ist dafür, dass der Rechtsstaatsmechanismus entsprechend dem Vorschlag der Kommission eingerichtet wird. Polen und Ungarn haben jedoch ihr Veto gegen die Verabschiedung des Wiederaufbaufonds angekündigt, falls der Rechtsstaatmechanismus in dieser Form verabschiedet werden sollte. Muss die EU diese Drohung wirklich ernst nehmen? Ungarn und Polen sind genauso wie alle anderen Länder dringend auf die Auszahlung der Hilfsgelder angewiesen.

Das EU Parlament wollte Ende Oktober 2020 mit den Staats- und Regierungschefs, um eine Einigung über den EU Haushalt ab 2021, den Wiederaufbaufonds und den Rechtsstaatsmechanismus zu erzielen verhandeln. Aber aufgrund der Verschiebung der Ratssitzung auf Anfang Dezember durch Frau Merkel, bleibt unklar, was passieren wird.

Sollten diese Verhandlungen nicht erfolgreich sein bzw. sollte es nur einen weitgehend verwässerten Rechtsstaatsmechanismus geben, so müssen andere Wege zur Wahrung der Werte der EU in allen Mitgliedsländern überlegt werden.

Anknüpfend an das Konzept des Europas der zwei Geschwindigkeiten ist es denkbar, dass die Mitgliedsstaaten, die den Rechtsstaat hochhalten, die Medienfreiheit garantieren und alle Werte der EU respektieren, für sich einen eigenen Haushalt aufstellen, ähnlich wie es für die EURO-Zone schon einmal angedacht war. Dabei ging es um die Etablierung eines EURO-Zonen Finanz- und Wirtschaftsministers, der die Wirtschaftspolitik innerhalb des Bereichs der gemeinsamen Währung koordinieren sollte. Zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit würde sich ein Kerneuropa bilden, das seine eigenen Haushaltsmittel zur besonderen Krisenbekämpfung verwaltet. Die übrigen Mitgliedsländer blieben in Bezug auf Auszahlungen aus dem EU Haushalt über die regulären Mittel hinaus außen vor. Allein ein solcher Vorschlag hätte disziplinierende Wirkung: Ungarn hätte vermutlich kaum Chancen, vom Russland Putins Subventionen für die Kompensation der Folgen der Pandemie zu erhalten. Das Gleiche gilt erst recht für Polen: Die Nähe zu den USA würde keine Extrazahlungen von dort lostreten, jedenfalls nicht, solange Donald Trump Präsident ist. Ein solches Europa der zwei Geschwindigkeiten im Bereich der Haushaltsführung wäre mit den vorhandenen Verträgen vereinbar und würde wahrscheinlich einen heilsamen Lerneffekt auslösen: Es bedarf der Rückbesinnung darauf, dass die EU nicht nur Geldgeber ist, sondern dass sie auch Anspruch auf Achtung ihrer Werte hat, die im Übrigen jedes Mitgliedsland beim Beitritt akzeptiert hat. Auch wenn es hier nur darum ginge, konsequent und damit den eigenen Werten treu zu sein, könnte auch dies bedeuten, dass Europa endlich lernt, die Sprache der Macht zu sprechen und das auch nach innen, um die Anerkennung des Rechtes in seiner Allgemeingültigkeit durchzusetzen und damit Justitia die Ehre zu geben.

Zu der Vereinbarung zum Rechtsstaatsmechanismus, siehe unter Aktuelle Nachrichten vom 5.11.2020